Regulamentos Administrativos

O Regulamento Administrativo caracteriza-se por ser um acto positivo, imaterial e unilateral de órgão da Administração Pública, que se encontra regido pelas normas de Direito Público, visando produzir efeitos jurídicos através de um acto normativo de características gerais e abstractas. Não se encontrando sob o conceito material de Lei por não estar abrangido pelo regime de tipicidade dos actos legislativos previsto no Nº1 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.

Os regulamentos administrativos estão vinculados ao princípio da legalidade, como consequência da preferência de lei, são proibidos os regulamentos delegados, conforme o Nº 5 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, o que resulta na invalidade do regulamento. No entanto é permitida a degradação hierárquica de uma matéria constante em forma de lei para a forma de regulamento, salvaguardando a existência de norma habilitante para o efeito e não se tratar de matérias sujeitas a reserva legislativa, sendo esse processo denominado de deslegalização.  

Como consequência da preferência de lei há que referir que a criação de uma lei posterior legislando sobre a mesma matéria revoga o regulamento, assim como, excepto se o contrário especificado, a revogação da lei habilitante resulta na revogação por caducidade do regulamento.

A aplicação judicial de regulamentos ilegais não é possível por força do disposto no Artigo 204ª da Constituição da República Portuguesa, sendo passiveis de impugnação contenciosa ou de ilegalidade com base no Nº2 do Artigo 73ª e nos Artigos 72º e 76º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Nº 5 do Artigo 268ª da Constituição da República Portuguesa.

Para a elaboração de um regulamento é necessária a lei habilitante, sendo varável o grau de densidade normativa, sendo que são proibidos regulamentos retroactivos. Para a existência de retroactividade seria necessária uma habilitação específica.

Conforme previsto no Artigo 241º da Constituição da República Portuguesa, os regulamentos encontram-se hierarquizados, sendo essa hierarquia estabelecida por 3 critérios:

            Órgão emissor: prevalece o órgão de posição hierárquica superior, pela

            ordem de Governo, órgãos supraordenados e órgãos infraordenados;

            Âmbito geográfico: prevalece a Pessoa Colectiva com maior abrangência

            geográfica;

            Forma: prevalece o regulamento com a forma mais solene.

Apesar do estabelecimento de método de hierarquização dos regulamentos, o regime não é absoluto, sendo de considerar a conjugação dos critérios de maior relevância e diferenciar que critério melhor se aplica para a questão a analisar.

Apesar da sua função inovatória, que resulta numa dinamização global da ordem jurídica, os regulamentos administrativos são ferramentas de execução e complementariedade das leis. Isto advem do facto de o órgão legislador habilitar a entidade reguladora a executar a lei inicial e complementar eventuais lacunas e aspectos de pormenor de execução que não se enquadrariam na letra da lei a regular, dando maior latitude de acção para o órgão regulador definir com maior exactidão os apectos de pormenor.

É possível diferenciar os regulamentos administrativos relativamente ao âmbito da sua eficácia, o que leva a diferenciar entre regulamentos internos e externos. Os regulamentos internos, referem-se à organização e funcionamento da Pessoa Colectiva a que pertence o órgão que os emana, carecendo de eficácia externa, logo não sendo abrangido pelo regime estatuído pelos Artigos 115º a 118º do Código de Procedimento Administrativo, levando a que o seu modo de produção carece de formalismo previsto. Relativamente aos regulamentos administrativos com eficácia externa, que produzem efeitos jurídicos fora da Pessoa Colectiva do órgão que os emana, são classificados como externos e o seu regime está previsto nos Artigos 115º a 118º do Código de Procedimento Administrativo.

Dos regulamentos com eficácia externa, ou regulamentos externos, carece considerar quanto ao procedimento administrativo regulamentar, relativo à elaboração e aprovação do regulamento.

O procedimento de abertura do processo regulamentar pode ter o seu início em iniciativa privada, através de petição, conforme o Artigo 115º do Código de Procedimento Administrativo, ou iniciativa pública, conforme o Artigo 54º do mesmo Código.

A fase de preparação do projecto de regulamento é uma fase desformalizada que se assemelha à fase de instrução do acto administrativo, onde estão previstas as diligências administrativas, nos Artigos 86º a 97º do Código do Procedimento Administrativo, e a nota justificativa fundamentada, prevista no Artigo 116º do mesmo Código.

A participação dos interessados é feita em audiência e apreciação pública, conforme previsto no Artigo 117º do Código do Procedimento Administrativo, mediante a expressão de opinião por qualquer interessado, conforme o Artigo 103º do mesmo Código. De salientar que a modificação essencial do carácter do regulamento conduz a uma nova audiência ou apreciação pública, dependendo da forma inicial.

O processo é concluído com a aprovação do regulamento, através de decisão ou deliberação, ou da não aprovação do regulamento resulta no arquivamento da petição.

Em termos de requisitos de legalidade dos regulamentos, podem ser divididos em requisitos objectivos e subjectivos. Os requisitos subjectivos resumem-se à determinação da competência e idoneidade do autor, enquanto na componente objectiva são apreciados requisitos de natureza material, formal e funcional.

Em termos de requisitos objectivos materiais é necessário ter em consideração o conteúdo e pressupostos de facto e de direito, considerando em termos de possibilidade e inteligibilidade, garantindo que não se trata de matéria de reserva de lei nem contrariara o bloco de legalidade.

Em termos de requisitos objectivos formais é necessário ter em conta a forma exigida pela Constituição da República Portuguesa e pela lei, o cumprimento das formalidades prévias de audiência de interessados, consulta pública e nota justificativa, havendo necessidade de indicação da lei regulamentar ou da lei definidora da competência para a sua emissão, sendo proibidas as revogações tácitas, visto que os regulamentos têm de indicar expressamente as normas que revogam, conforme o Nº2 do Artigo 119º do Código do Procedimento Administrativo, assim como o cumprimento do prazo, conforme estabelecido analogamente pelo Artigo 58º do CPA, sendo que o seu incumprimento implica inconstitucionalidade formal, prevista pelo Nº7 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.

Em termos de requisitos objectivos funcionais é necessário ter em consideração o interesse público definido por lei, assim como o respeito pelo princípio da proporcionalidade na ponderação de todos os interesses públicos relevantes.

Relativamente aos vícios de desvalores aplicados aos regulamentos administrativos é necessário ter em consideração que os regulamentos ilegais têm como desvalor a sua invalidade.

Da inconstitucionalidade do regulamento resulta na sua nulidade, assim como da violação da lei resulta do Nº5 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, igualmente na nulidade do regulamento.

Da violação de parâmetros infralegais da actividade administrativa, apenas é admitida a nulidade conforme expresso no Nº1 do Artigo 137º do Código do Procedimento Administrativo.

Da preterição de uma formalidade de carácter meramente interno, a nulidade seria um efeito claramente desproporcional, para uma situação de mera irregularidade, o que resulta de haja produção dos efeitos jurídicos pretendidos mas podendo haver consequências disciplinares.

A produção de efeitos jurídicos só ocorre depois do conhecimento pelos destinatários, recorrendo-se à publicação em Diário de República ou a publicidade. Como requisito negativo de eficácia, existe a ausência de suspensão, quer seja pela eficácia suspensiva administrativa, conforme Nº1 do Artigo 119º do Código do Procedimento Administrativo, quer seja pela eficácia suspensiva jurisdicional, conforme Artigo 130º do mesmo Código.

Relativamente aos regulamentos internos, o requisito mínimo de eficácia é a garantia de possibilidade de conhecimento pelos destinatários.

A cessação da vigência dos regulamentos dá-se por uma de três formas: por revogação, derivada de superveniência de uma lei ou regulamento de nível hierárquico superior; por caducidade, via superveniência de um facto ou por declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, jurisdicional ou administrativa, conforme os Artigo 72º e 76º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

Elaborado por: Pedro Vieira, n.º 24730

Breve análise da evolução comparativa dos sistemas administrativos Anglo-Saxónico e Romano-Germânico

Antes da análise dos sistemas em específico, vamos iniciar com uma breve distinção histórica dos tipos de Estado, focando na sua evolução europeia em particular, dividindo em 4 grandes grupos:

- Estado Pré-Constitucional: após a queda do Império Romano, a Europa foi dominada pelo Feudalismo da Idade Média, no qual a Administração Pública era residual e incipiente, reduzida à capacidade de cobrança de impostos e manutenção da capacidade bélica do Estado. As necessidades colectivas eram essencialmente mantidas pela estrutura religiosa cristã (residual da organização do Império Romano).

A evolução do Feudalismo foi no sentido do Absolutismo e do Estado de Polícia, caracterizados por uma contínua e crescente concentração de poderes na figura do monarca.

- Estado Liberal: o crescente descontentamento das populações face à indiferença social que caracterizou o Absolutismo levou a grandes convulsões sociais que redundaram nas Revoluções Liberais e no triunfo do Liberalismo, do qual podemos enunciar as duas principais correntes: a do princípio da separação dos poderes em sentido rígido, conforme enunciada por Montesquieu; e da soberania popular defendida por Rosseau. Em ambas o Direito surge como limite dos poderes públicos, sendo o princípio da legalidade o limite e o fundamento da actividade administrativa.

- Estado Social: decorrente da Primeira Guerra Mundial é possível contar como uma das baixas o conceito da sociedade auto-regulada criado pelo optimismo liberal. Surge um novo conceito de Administração Pública, com novas tarefas e áreas de acção, passando de uma Administração agressiva para uma Administração de cariz essencialmente prestacional. A rigidez do princípio da separação de poderes passa a ser encarada como um conceito flexível, com evolução histórico-temporal. É adoptado um novo conceito de legalidade, no qual todos os elementos normativos limitam a actividade administrativa, passando para a esfera da função jurisdicional o controlo jurídico da actividade administrativa pública.

No Estado Social de Direito é possível individualizar o conceito de Estado-Providência que tem como objectivo ir para além da garantia dos patamares mínimos de bem-estar através de uma intervenção directa do Estado.

Em consequência das diferentes crises que flagelaram o início do século XXI, e consequente diminuição da capacidade de intervenção dos Estados levando ao Estado Social Pós-Providência que se caracteriza essencialmente pelo seu cariz de administração infra-estrutural.

- Estados de Não-Direito: em consequência da crise do Estado Liberal, e contemporaneamente ao Estado Social, surgem novas ideologias, que apesar de diametralmente opostas no espectro político, mostram partilhar de traços de anti-liberalismo, anti-democracia e totalitarismo. Dos quais podemos referir o Estado Socialista (caracterizado pela apropriação colectiva dos meios de produção e pelo desaparecimento de considerável parte das liberdades individuais, levando a um expoente máximo da Administração Pública em que o Estado é produtor e consumidor) e o Estado Fascista (caracterizado por ser um regime político dictorial em que as liberdades individuais são postas em causa por uma Administração Pública com uma esfera de acção muito mais ampla em termos de agressividade e prestação).

Da evolução histórica do conceito de Direito Administrativo

Com a Revolução Francesa, e instauração do modelo de Estado Liberal, podemos afirmar que existe o surgimento do Direito Administrativo Moderno. No âmbito da consagração do princípio da separação de poderes, os tribunais comuns são excluídos do julgamento da Administração Pública, surgindo assim uma situação de contrassenso em que a Administração julgava a própria Administração.

Esta situação do sistema francês não ocorria no sistema britânico, pois a acção da Administração estava sujeita ao Commom Law.

Com Bonaparte ocorreram alterações de forma a terminar com o administrador juiz, no entanto, mantinha-se a situação de promiscuidade de Administração a julgar Administração, uma vez que os pareceres do Conselho de Estado necessitavam de homologação pela Governo. Apesar da evolução posterior para a dispensa da necessidade e homologação dos pareceres do Conselho de Estado, o mesmo mantém a situação de um órgão administrativo a julgar a Administração.

A situação de promiscuidade entre a Administração e a Justiça manteve-se em França até aos finais do século XIX, início do século XX, até ao acórdão de Agnes Branco, momento considerado como a base jurisprudencial da autonomização do Direito Administrativo.

No Reino Unido o sistema liberal é implementado de forma diferente, estabelecendo um regime em que é dispensada a ideia de superioridade dos poderes, colocando sobre a alçada dos tribunais o contencioso administrativo, resultando num sistema de administração judiciária, no qual a Administração Pública actua de acordo com a Commom Law.

A evolução e surgimento para o Estado Social altera o paradigma do conceito de Estado, com o seu enfoque no âmbito económico e social, tornando a função administrativa na função primordial do Estado, o que se reflecte num aumento da Administração Pública e uma alteração de uma posição agressiva para uma posição de prestação de serviços, de intervenção na vida dos cidadãos com vista à satisfação das necessidades colectivas.

Essas alterações levaram à multiplicidade da actuação da Administração, para além do acto administrativo e alterando-o para uma posição de submissão legal e de respeito dos interesses dos particulares, com uma redução do seu factor coactivo.

No direito francês a divisão do Conselho de Estado, no final do século XIX, numa secção administrativa e outra jurisdicional, veio dar uma crescente autonomia à secção contenciosa que foi reconhecida como verdadeiro tribunal na década de 80.

A evolução do modelo administrativo anglo-saxónico foi inversa, com a criação de órgãos com poderes de autotutela no âmbito do Direito Administrativo, autoridades independentes com poder de decisão sem sujeição a controlo jurisdicional, o que cria uma aproximação dos sistemas por via de movimentos de sentidos contrários.

Com os efeitos das crises da década de 60, e consequente surgimento do Estado Pós-Social, o Estado assume funções de regulação em detrimento da prestação de serviços, o que resulta numa crescente preocupação para a criação de condições para a prestação de serviços por outras entidades, o que acrescenta um factor de multilateralidade nas relações jurídicas administrativas.

A evolução do Direito Administrativo levou a uma constitucionalização da justiça administrativa, levando à integração dos tribunais administrativo na esfera judicial e à consagração constitucional de direitos dos particulares que prevalecem face à Administração. Com o processo de integração europeia, ocorre um fenómeno supranacional de institucionalização de Direito Administrativo Europeu, em sede do Direito da União Europeia, o que leva a prever à formação de Direito Administrativo Global (ou tendencialmente global).

Do Direito Administrativo Europeu, podemos ver a tendência de criação de um sistema híbrido em que são conjugados os princípios vigentes e comuns do sistema anglo-saxónico (sistema de administração judiciária) e do sistema romano-germânico (sistema de administração executiva), havendo uma conjugação dos princípios da legalidade e produção legislativa com as tendências de forte vinculação jurisprudencial, que fazem prever um movimento de comunhão, expectativamente, do melhor dos dois sistemas.

                                                                                                              

Elaborado por: Pedro Vieiria, n.º 24730                   

Acto Administrativo

Acto Administrativo – é um acto jurídico voluntário, unilateral, podendo ser bilateral, que visa a produção de efeitos jurídicos, correspondendo ao exercício da função administrativa e de uma competência legal.

Os actos administrativos não representam a função técnica, as operações materiais, nem a práctica de actos meramente involuntários.

A unilateralidade dos actos administrativos implica que os mesmos não se dependem da concordância de terceiros para garantir a sua validade e perfeição. A necessidade de audiência prévia ou consulta pública não afecta a unilateralidade dos actos em virtude da ausência de vinculação da pronúncia para a decisão final.

A ausência de produção de efeitos jurídicos não releva para a validade do acto, como é exemplo um acto que necessite da aceitação de terceiro para ser eficaz, ou actos sujeitos a condições suspensivas. No entanto, a classificação de um acto jurídico como acto administrativo necessita da verificação dos requisitos de validade.

Apesar do previsto no Artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo, de que os actos administrativos visam a produção de efeitos jurídicos externos, existem actos administrativos de efeitos meramente interno, o que não o invalida nem inibe a produção de efeitos.

O exercício da função administrativa não obriga a que os actos administrativos sejam praticados por órgãos pertencentes à Administração Pública, visto existirem entidades que não pertencem no sentido orgânico mas que exercem funções administrativas, e, consequentemente, praticam actos administrativos.

Apesar do carácter decisório dos actos administrativos, é necessário debater a questão dos pareceres de carácter vinculativo, se os mesmos tiverem um carácter obrigatório definido por lei, vão definir o sentido da decisão, logo vão ter um teor decisório e não meramente opinativo.

Apesar do carácter individual e concreto do acto administrativo, no que se refere aos seus destinatários e à situação em que se aplica, o mesmo não se aplica para os regulamentos administrativos, visto terem carácter geral e abstracto.

Esquema de Classificação dos Actos Administrativos

Relativamente ao Autor: 

            Decisões: praticados por órgãos singulares;

            Deliberações: praticados por órgãos colegiais; 

            Simples: produzidos por um único órgão;

            Complexos: quando são produzidos por 2 ou mais órgãos.

Relativamente aos Destinatários:

Singulares: com um único destinatário;

Plurais: com 2 ou mais destinatários;

Colectivos: para um conjunto unificado de destinatários;

Gerais: para todos os destinatários de um grupo inorgânico;

Bipolares: assentam numa relação bilateral entre o órgão emissor do acto e o seu destinatário e produzem efeitos apenas em relação ao destinatário;

Multipolares: assentam em relações jurídicas multilaterais e afetam os respetivos destinatários e terceiros. 

Relativamente ao Objecto: 

Primários: incidem pela primeira vez sobre uma situação;

Secundários: incidem sobre um ato administrativo anterior.

Relativamente ao Conteúdo: 

 

Positivos: introduzem os efeitos jurídicos pretendidos ou solicitados;

Negativos: não introduzem os efeitos jurídicos pretendidos ou solicitados.

Declarativos: comprovam situações jurídicas existentes;

Constitutivos: criam, modificam ou extinguem situações jurídicas existentes.

                       

Verificativos: reconhecem factos ou a existência de situações jurídicas;

Determinativos: impõem uma acção, omissão ou que se suporte algo e/ou aplicam, ou a uma coisa, uma determinada classificação;

Permissivos: facultam o exercício de uma atividade que de outro modo não seria consentida ou possibilitam a omissão de uma conduta que de outro modo seria imposta;

Atributivos: conferem um estatuto ou o direito a uma prestação administrativa que não se esgota na sua própria emissão.

Relativamente à Colaboração: 

Independentes: emitidos sem necessidade de solicitação por um particular e não estão dependentes da aceitação deste como condição da sua eficácia;

Carecidos: subdividem-se em duas categorias:

Dependentes de iniciativa particular: só podem ser emitidos após ser solicitada a acção por um particular legitimado; 

Sujeitos a aceitação dos destinatários: dependem da aceitação dos destinatários para produzirem efeitos jurídicos. 

Relativamente aos Efeitos: 

Internos: produzem efeitos exclusivamente na esfera da pessoa do seu autor;

         Externos: produzem efeitos para além da esfera da pessoa do autor.

Favoráveis: com efeitos vantajosos para as pessoas cujas esferas são

afetadas;

Desfavoráveis: com efeitos desvantajosos para as pessoas cujas esferas são afetadas.

Exequíveis: carecem de uma atividade complementar de execução;

Inexequíveis: dispensam qualquer execução subsequente.

Lesivos: afectam as posições jurídicas dos visados; 

Não lesivos: são integralmente favoráveis para todos os visados.

Relativamente à Função: 

Preparatórios: antecedem uma resolução final e servem para a criação das condições para o seu cumprimento; 

Decisórios: substanciam a resolução final e terminam o procedimento;

Execução: põe em prática o conteúdo dos actos decisórios;  

         Dispositivos: resultam do exercício da competência dispositiva;

Revisivos: os que resultam do exercício de uma competência revisiva, incidem sobre uma prévia conduta administrativa;

         Pressupostos: dos quais depende a prática posterior de outros actos; 

         Consequentes: praticados em virtude de actos anteriores.

Em resumo:

Actos Administrativos  

            

                                    Autor              Decisões

                                                           Deliberações

                                                           Simples

                                                                    Complexos

                                    Destinatário     Singulares

                                                           Plurais

                                                           Colectivos

                                                           Gerais

                                                           Bipolares

                                                           Multipolares

                                    Objecto           Primários

                                                           Secundários

                                    Conteúdo         Positivos

                                                           Negativos

                                                           Declarativos

                                                           Constitutivos

                                                           Verificativos

                                                           Determinativos

                                                           Permissivos

                                                           Atributivos

                                    Colaboração    Independentes

                                                           Carecidos     Iniciativa Particular

                                                                                       Aceitação Destinatário

                                    Efeitos            Internos

                                                           Externos

                                                                    Favoráveis

                                                           Desfavoráveis

                                                           Exequíveis

                                                           Inexequíveis

                                                           Lesivos

                                                           Não Lesivos

                                    Função            Preparatórios

                                                           Decisórios

                                                           Execução

                                                           Dispositivos

                                                           Revisivos

                                                           Pressupostos

                                                           Consequentes    

Elaborado por: Pedro Vieira, n.º 24730