Regulamentos Administrativos

O Regulamento Administrativo caracteriza-se por ser um acto positivo, imaterial e unilateral de órgão da Administração Pública, que se encontra regido pelas normas de Direito Público, visando produzir efeitos jurídicos através de um acto normativo de características gerais e abstractas. Não se encontrando sob o conceito material de Lei por não estar abrangido pelo regime de tipicidade dos actos legislativos previsto no Nº1 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.

Os regulamentos administrativos estão vinculados ao princípio da legalidade, como consequência da preferência de lei, são proibidos os regulamentos delegados, conforme o Nº 5 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, o que resulta na invalidade do regulamento. No entanto é permitida a degradação hierárquica de uma matéria constante em forma de lei para a forma de regulamento, salvaguardando a existência de norma habilitante para o efeito e não se tratar de matérias sujeitas a reserva legislativa, sendo esse processo denominado de deslegalização.  

Como consequência da preferência de lei há que referir que a criação de uma lei posterior legislando sobre a mesma matéria revoga o regulamento, assim como, excepto se o contrário especificado, a revogação da lei habilitante resulta na revogação por caducidade do regulamento.

A aplicação judicial de regulamentos ilegais não é possível por força do disposto no Artigo 204ª da Constituição da República Portuguesa, sendo passiveis de impugnação contenciosa ou de ilegalidade com base no Nº2 do Artigo 73ª e nos Artigos 72º e 76º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Nº 5 do Artigo 268ª da Constituição da República Portuguesa.

Para a elaboração de um regulamento é necessária a lei habilitante, sendo varável o grau de densidade normativa, sendo que são proibidos regulamentos retroactivos. Para a existência de retroactividade seria necessária uma habilitação específica.

Conforme previsto no Artigo 241º da Constituição da República Portuguesa, os regulamentos encontram-se hierarquizados, sendo essa hierarquia estabelecida por 3 critérios:

            Órgão emissor: prevalece o órgão de posição hierárquica superior, pela

            ordem de Governo, órgãos supraordenados e órgãos infraordenados;

            Âmbito geográfico: prevalece a Pessoa Colectiva com maior abrangência

            geográfica;

            Forma: prevalece o regulamento com a forma mais solene.

Apesar do estabelecimento de método de hierarquização dos regulamentos, o regime não é absoluto, sendo de considerar a conjugação dos critérios de maior relevância e diferenciar que critério melhor se aplica para a questão a analisar.

Apesar da sua função inovatória, que resulta numa dinamização global da ordem jurídica, os regulamentos administrativos são ferramentas de execução e complementariedade das leis. Isto advem do facto de o órgão legislador habilitar a entidade reguladora a executar a lei inicial e complementar eventuais lacunas e aspectos de pormenor de execução que não se enquadrariam na letra da lei a regular, dando maior latitude de acção para o órgão regulador definir com maior exactidão os apectos de pormenor.

É possível diferenciar os regulamentos administrativos relativamente ao âmbito da sua eficácia, o que leva a diferenciar entre regulamentos internos e externos. Os regulamentos internos, referem-se à organização e funcionamento da Pessoa Colectiva a que pertence o órgão que os emana, carecendo de eficácia externa, logo não sendo abrangido pelo regime estatuído pelos Artigos 115º a 118º do Código de Procedimento Administrativo, levando a que o seu modo de produção carece de formalismo previsto. Relativamente aos regulamentos administrativos com eficácia externa, que produzem efeitos jurídicos fora da Pessoa Colectiva do órgão que os emana, são classificados como externos e o seu regime está previsto nos Artigos 115º a 118º do Código de Procedimento Administrativo.

Dos regulamentos com eficácia externa, ou regulamentos externos, carece considerar quanto ao procedimento administrativo regulamentar, relativo à elaboração e aprovação do regulamento.

O procedimento de abertura do processo regulamentar pode ter o seu início em iniciativa privada, através de petição, conforme o Artigo 115º do Código de Procedimento Administrativo, ou iniciativa pública, conforme o Artigo 54º do mesmo Código.

A fase de preparação do projecto de regulamento é uma fase desformalizada que se assemelha à fase de instrução do acto administrativo, onde estão previstas as diligências administrativas, nos Artigos 86º a 97º do Código do Procedimento Administrativo, e a nota justificativa fundamentada, prevista no Artigo 116º do mesmo Código.

A participação dos interessados é feita em audiência e apreciação pública, conforme previsto no Artigo 117º do Código do Procedimento Administrativo, mediante a expressão de opinião por qualquer interessado, conforme o Artigo 103º do mesmo Código. De salientar que a modificação essencial do carácter do regulamento conduz a uma nova audiência ou apreciação pública, dependendo da forma inicial.

O processo é concluído com a aprovação do regulamento, através de decisão ou deliberação, ou da não aprovação do regulamento resulta no arquivamento da petição.

Em termos de requisitos de legalidade dos regulamentos, podem ser divididos em requisitos objectivos e subjectivos. Os requisitos subjectivos resumem-se à determinação da competência e idoneidade do autor, enquanto na componente objectiva são apreciados requisitos de natureza material, formal e funcional.

Em termos de requisitos objectivos materiais é necessário ter em consideração o conteúdo e pressupostos de facto e de direito, considerando em termos de possibilidade e inteligibilidade, garantindo que não se trata de matéria de reserva de lei nem contrariara o bloco de legalidade.

Em termos de requisitos objectivos formais é necessário ter em conta a forma exigida pela Constituição da República Portuguesa e pela lei, o cumprimento das formalidades prévias de audiência de interessados, consulta pública e nota justificativa, havendo necessidade de indicação da lei regulamentar ou da lei definidora da competência para a sua emissão, sendo proibidas as revogações tácitas, visto que os regulamentos têm de indicar expressamente as normas que revogam, conforme o Nº2 do Artigo 119º do Código do Procedimento Administrativo, assim como o cumprimento do prazo, conforme estabelecido analogamente pelo Artigo 58º do CPA, sendo que o seu incumprimento implica inconstitucionalidade formal, prevista pelo Nº7 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.

Em termos de requisitos objectivos funcionais é necessário ter em consideração o interesse público definido por lei, assim como o respeito pelo princípio da proporcionalidade na ponderação de todos os interesses públicos relevantes.

Relativamente aos vícios de desvalores aplicados aos regulamentos administrativos é necessário ter em consideração que os regulamentos ilegais têm como desvalor a sua invalidade.

Da inconstitucionalidade do regulamento resulta na sua nulidade, assim como da violação da lei resulta do Nº5 do Artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, igualmente na nulidade do regulamento.

Da violação de parâmetros infralegais da actividade administrativa, apenas é admitida a nulidade conforme expresso no Nº1 do Artigo 137º do Código do Procedimento Administrativo.

Da preterição de uma formalidade de carácter meramente interno, a nulidade seria um efeito claramente desproporcional, para uma situação de mera irregularidade, o que resulta de haja produção dos efeitos jurídicos pretendidos mas podendo haver consequências disciplinares.

A produção de efeitos jurídicos só ocorre depois do conhecimento pelos destinatários, recorrendo-se à publicação em Diário de República ou a publicidade. Como requisito negativo de eficácia, existe a ausência de suspensão, quer seja pela eficácia suspensiva administrativa, conforme Nº1 do Artigo 119º do Código do Procedimento Administrativo, quer seja pela eficácia suspensiva jurisdicional, conforme Artigo 130º do mesmo Código.

Relativamente aos regulamentos internos, o requisito mínimo de eficácia é a garantia de possibilidade de conhecimento pelos destinatários.

A cessação da vigência dos regulamentos dá-se por uma de três formas: por revogação, derivada de superveniência de uma lei ou regulamento de nível hierárquico superior; por caducidade, via superveniência de um facto ou por declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, jurisdicional ou administrativa, conforme os Artigo 72º e 76º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

Elaborado por: Pedro Vieira, n.º 24730