Breve evolução histórica do CCP

Os contractos públicos foram inicialmente concebidos como contractos privados e só posteriormente surgiu o Código dos Contractos Públicos. A teoria dos contractos modernos administrativos nasceu em França, devido à jurisprudência criadora do Conselho de Estado. 

Em Portugal a aplicação do regime do direito administrativo a contractos públicos dá-se no início do séc. XX, sendo os contractos públicos, até aí, praticamente regidos pelo direito privado. O CPA deu um passo importante ao consagrar, pela primeira vez na lei portuguesa, a admissibilidade geral da celebração de contractos administrativos pelas pessoas colectivas integrantes da administração pública (antigo art.º 178 nº 1 CPA e actual art.º 278 CCP), mas só em 2008 é que foi adoptado um Código dos Contractos públicos, que revogou toda a disciplina geral da matéria contratual administrativa dos art.º 178 a 189 do CPA e alguns regimes especiais avulso.

Uma questão que não foi logo resolvida (ainda anterior ao CPP) foi de saber se a figura do contrato era compatível com o direito público, havendo dois pontos de vista:

1º Ponto de vista – Defendia que o contrato contrariava os princípios do direito público, pelo que o Estado não podia vincular a sua soberania mediante contrato com particulares. O contrato administrativo não permitia uma verdadeira igualdade jurídica entre as partes como no direito civil. O contrato administrativo não seria um acordo de vontades, mas a junção dum acto administrativo unilateral seguido dum acto de aceitação de direito privado.

2º Ponto de Vista – Nem toda administração pública é Estado, pois existem múltiplas pessoas colectivas públicas. O Estado- administração não é soberano. O contrato administrativo mantém na Administração poderes de autoridade.

 O regime procedimental do CCP e as directivas comunitárias

Em sequências das directivas comunitárias em matéria de contractos públicos o CCP, ao transpor estas directivas, procurou dar uma nova sistematização à contratação e assegurar uma uniformidade de regimes dos contractos administrativos até então dispersos, instituindo uma nova regulação de todos os procedimentos. No entanto, as directivas do União Europeia estão mais dirigidas para a regulamentação de procedimentos de adjudicação, mas apenas em relação a alguns contractos. Só nos últimos anos é que se tem assistido a um interesse da União Europeia no que diz respeito à execução do contrato, principalmente em questões de ambientes e sociais.

As directivas comunitárias levaram a que no Código dos Contractos públicos grandes alterações procedimentais e substantivas ao nível da contratação pública e consagrou os princípios fundamentais que devem presidir a essa contratação pública (principio da concorrência, principio da igualdade e imparcialidade, principio da transparência e principio da boa – fé) para que todos os operadores beneficiem, em livre concorrência, das mesmas oportunidades.

Desde as mais primitivas directivas comunitárias sobre contractos públicos que se tem criado um meio para que haja um conjunto de princípios e regras que possibilitem a harmonização pré contratual dentro da União Europeia, a chamada zona comum da contratação pública sem que tal implicasse a substituição da legislação nacional em matéria procedimental. Contudo, o legislador comunitário tem aprovado cada vez regras mais elaboradas e detalhadas em matéria de direito pré-contratual, retirando liberdade aos legisladores nacionais e entidades adjudicantes.

Na evolução do regime comunitário sobre a contratação pública, verificou-se vária fases, sendo as mais importantes as seguintes:

1ª Fase - Corresponde as preocupações procedimentais.

2ª Fase - Predominam as preocupações garantisticas.

3ª Fase – Começam a emergir de forma directa ou indirectas influências comunitárias em matéria dos contractos públicos.

Em cada uma destas fases a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu teve uma influência significativa, através das suas interpretações teleológicas e funcionais das disposições das directivas comunitárias em matéria sobre contratação pública, visando garantir o seu efeito útil.

Como já foi referido, o CCP foi introduzido, não só devido as directivas comunitárias, mas também no sentido de alargar o conceito de contrato administrativo ao incluir nele os contractos de aquisição de bens móveis, de locação de bens e de aquisição de serviços. No entanto, o CCP é alvo de algumas críticas como:

«Os seus objectivos serem excessivamente ambiciosos, disciplina matérias, que na opinião do Professor Marcelo Rebelo de Sousa era preferível que não constassem do CCP (ex. Contratação dos sectores da água, da energia, transportes e serviços postais).

«O CCP é excessivamente longo, complexo e com uma técnica legislativa difícil de compreender.

«Por fim o CCP, desvaloriza os princípios da contratação administrativa, enunciados apenas num único artigo (art.º 1 nº 4 CCP).

Apesar das críticas de que o CCP é alvo, a intervenção do Estado na actividade económica nas suas diversas formas jurídicas, apresenta uma grande relevância no quadro jurídico-económico da contratação pública. Assim, as exigências decorrentes do mercado único determinaram, em matérias de importância capital como os contractos públicos, uma crescente regulamentação, tendo em vista a harmonização das disposições existentes nos vários Estados membros e a promoção da igualdade entre os operadores económicos concorrentes.

Desta forma, explica-se a imposição de procedimentos específicos de contratação pública, enquanto forma de garantir a liberalização do mercado e, por esta via, assegurar a concorrência efectiva entre os operadores económicos.

Percebe-se assim que o CCP não se limitou a transpor as directivas comunitárias.

 De facto, o legislador português foi mais longe acolhendo a doutrina e jurisprudência mais recentes, de que é o exemplo, o tema deste trabalho- a consagração no art.º 5 nº 2 do CCP da contratação “in house”, cujos contornos foram pela primeira vez desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, mais concretamente pelo acórdão “Teckal”*.

Maria Isabel Monteiro

Aluna nº 2314