O Procedimento Administrativo é uma realidade multi-funcional, dado que tem uma função de legitimação das decisões administrativas (que é uma exigência para a função administrativa) através da participação dos particulares na tomada de decisões administrativas, por outro lado tem uma função de tutela antecipada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares no âmbito das relações administrativas, dado que os particulares antes da tomada de decisões administrativas podem fazer “valer” os seus direitos. O Procedimento Administrativo tem também uma função de racionalidade uma vez que o procedimento administrativo é um instrumento que confere racionalidade às decisões administrativas, sendo também uma forma de assegurar segurança jurídica na formação da vontade por parte da Administração. Por último o procedimento administrativo tem uma função de construção do interesse público na medida em que permite a manifestação das diferentes visões de prossecução de interesse público e também das visões que englobam interesses privados em causa, sendo que através da participação no procedimento administrativo todos esses interesses juridicamente relevantes para a prática do acto ou regulamento administrativo irão ser ponderados e conjugados de forma a adoptar a melhor decisão administrativa tendo em conta as circunstâncias concretas. Convém referir que esta obrigação da Administração ponderar todos os interesses juridicamente relevantes para a prática do acto ou regulamento administrativo funda-se na vertente positiva do princípio da imparcialidade previsto no artigo 266º nº2 CRP e artigo 9º CPA.
O Professor Vasco Pereira da Silva considera que o procedimento administrativo não é um mero instrumento organizativo ao serviço da realização óptima da função administrativa, sendo também um meio de defesa dos privados perante a Administração ou das autoridades administrativas umas em relação às outras no quadro das relações jurídicas administrativas.
Irei de seguida referir as fases do Procedimento Administrativo de 1º grau. A 1º fase consubstancia-se na iniciativa do Procedimento prevista no artigo
53º do CPA, do qual se conclui que o procedimento administrativo pode ser um procedimento de iniciativa particular, ficando esse dependente
da solicitação do particular à Administração, ou pode por outro lado ser um procedimento de iniciativa
pública, iniciando-se oficiosamente. A 2º fase trata-se da instrução
do Procedimento e destina-se a construir a decisão, averiguando os
factos que interessam para essa (ou seja já há no fundo uma pré-apreciação dos interesses relevantes no procedimento), e nomeadamente recolher as provas necessárias, sendo que o princípio da cooperação leal e da colaboração entre Administração e particulares impõem a chamada dos particulares para contribuir nesta fase, nomeadamente fazendo prova dos factos alegados. Caso não se dê a instrução sem qualquer causa justificativa da sua preterição, o ato ou regulamento administrativo resultante do procedimento administrativo em causa é anulável segundo o artigo 163º nº1 do CPA por violação de uma formalidade essencial, ou seja devido há existência de um vício de forma.
Segue-se então a fase da Audiência Prévia dos Interessados , ou seja concretiza-se
nesta fase o direito de participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam
respeito conforme resulta do artigo 267º nº5 da CRP, sendo esta formalidade essencial uma manifestação do princípio da colaboração da Administração com os particulares e do princípio da participação. São relevantes nesta fase a análise do artigo 100º e 101º relativamente ao procedimento do regulamento administrativo e dos artigos 121º e 124º relativamente ao procedimento do ato administrativo. Não havendo nenhuma das situações de dispensa de audiência de interessados previstas no artigo 124º nem a degradação desta formalidade essencial numa formalidade não essencial, a preterição da audiência prévia dos interessados ou de consulta pública é uma violação de uma formalidade essencial, resultando assim num vício de forma sendo o seu desvalor jurídico alvo de uma divergência doutrinária, dado que por exemplo o professor Vasco Pereira da Silva considera o direito de audiência prévia um direito fundamental de natureza procedimental através da conjugação do artigo 267º nº5 e 17º da CRP, pelo que a sua preterição leva à nulidade do ato na sua opinião por via do artigo 161º nº2 d) do CPA. Por outro lado a jurisprudência e Freitas de Amaral não consideram que se trate de um direito fundamental pelo que a sua preterição resulta assim apenas na anulabilidade do acto através do artigo 163º nº1 do CPA.
A próxima fase é a relativa à preparação da decisão , em que a Administração pondera o
quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na instrução e os argumentos
referidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados, levando isto à fase da decisão , em como o nome refere dá-se a decisão
final pelo órgão competente. Por último há ainda uma fase complementar, em que são praticados certos actos e formalidades posteriores à
decisão final, como registos, publicação e notificação aos destinatários. A notificação dos atos administrativos está prevista no artigo 114º do CPA, e é o que se deve dar em regra nos atos administrativos, excepto quando for exigido por lei a publicação ( artigo 158º), ou o número elevado de destinatários justifique a existência de publicação, ou seja essa seja mais conveniente. O direito de notificação aos particulares das decisões administrativas que lhes dizem respeito é também um direito fundamental procedimental para Vasco Pereira da Silva conjugando o artigo 268º nº3 da CRP e artigo 17º da CRP. Convém por último dizer que a publicação nos casos em que for exigida é condição de eficácia do ato ou regulamento administrativo conforme resulta do artigo 158º e 139º respectivamente.
É importante ainda dizer que a Administração tem um dever de fundamentação dos atos administrativos nos casos previstos no artigo 152º do CPA, estando os requisitos da fundamentação previstos no artigo 153º, sendo que segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que na fundamentação têm de ser expostas as razões e os motivos determinantes da decisão administrativa e tem que habilitar o destinatário dessa a reagir em relação a uma eventual lesibilidade da decisão administrativa. Para se determinar se a fundamentação foi suficiente deve-se ter em conta o homem médio. Concluindo, a violação do dever de fundamentação por esse não se ter dado ou ter sido insuficiente quando exigido implica a violação de uma formalidade essencial, resultando assim num vício de forma que levará à anulabilidade do ato administrativo segundo o artigo 163º nº1 do CPA, sendo que como já referido anteriormente , caso se siga a doutrina do professor Vasco Pereira da Silva e considerar-se também este um direito fundamental procedimental ex vi artigo 268º nº3 e artigo 17º da CRP, levará à nulidade do ato de acordo com o artigo 161º nº2 d) do CPA.
Elaborado por João Paulo da Silva Couto, aluno nº24000, TAN, Subturma 5.
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