Classificação dos atos administrativos

      O ato administrativo é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

      Esta noção, doutrinária, corresponde à noção legal referida no artigo 148º do novo CPA, que define atos administrativos como sendo “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. 

   Vou passar agora à classificação dos atos administrativos, que, antes de mais, se dividem em dois grandes grupos: os atos primários e os atos secundários. Quanto aos primeiros são aqueles que incidem pela primeira vez sobre uma determinada situação de vida, como uma licença de construção, por exemplo. Já os segundos são aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado, tendo como objeto um ato primário preexistente, ou versam sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um ato primário. Um exemplo de ato secundário é a revogação, que visa a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, de acordo com o artigo 165º, nº1 do CPA.

Quanto ao autor, os atos podem ser: 

 - Decisões: quando os atos são praticados por órgãos singulares;

 - Deliberações: quando os atos são praticados por órgãos colegiais; 

 - Simples: quando são produzidos por um único órgão administrativo;

 - Complexos: quando, na sua feitura, intervêm dois ou mais órgãos administrativos (Ex: Atos praticados em co-autoria, em situações de competência plural conjunta). 

Quanto aos destinatários, os atos podem ser: 

- Singulares: editados com um destinatário específico (Ex: Permissão para o uso de um bem público);

- Plurais: conjuntos de atos que produzem efeitos idênticos em relação a uma pluralidade de pessoas, instrumentalmente unificados numa exteriorização única por razões de economia e de eficiência no procedimento (Ex: portaria que fixa preços);

- Coletivos: visam um único destinatário subjetivamente complexo, produzindo efeitos em relação a todos os sujeitos que o integram (Ex: ato de dissolução de 1 órgão colegial);

- Gerais: atos dirigidos a conjuntos inorgânicos de pessoas, delimitados através da utilização de categorias genéricas, e por isso indeterminados, mas determináveis no contexto em que tais atos são praticados (Ex: Concurso Público);

 - Bilaterais: assentam numa relação bilateral entre o órgão administrativo emissor do ato e o seu destinatário e produzem efeitos apenas em relação ao destinatário (Ex: cobrança e liquidação de taxas);

 - Multilaterais: têm subjacentes relações jurídicas multilaterais e afetam os respetivos destinatários e terceiros, ou seja, pessoas que não são por si diretamente e imediatamente visadas (Ex: Autorização de funcionamento de um estabelecimento). 

Quanto ao conteúdo, segundo o professor Freitas do Amaral, os atos podem ter: 

- Conteúdo de Direito Administrativo: que, sendo os mais frequentes, se reconduzem aos atos administrativos que fazem aplicação de normas de Direito Administrativo a questões reguladas por este (Ex: sanções disciplinares administrativas);

- Conteúdo de Direito Privado: os atos que fazem aplicação de normas de Direito Privado a questões reguladas por este, - o que se passa na generalidade dos casos de “administração pública do direito privado” (Ex: certidões de registos públicos);

- Com duplo conteúdo, de Direito Administrativo e de Direito Privado: atos administrativos em que, para poder tomar uma decisão da sua competência legal, um órgão da Administração tem de, simultaneamente, fazer aplicação de normas de Direito Administrativo e de Direito Privado, pois o tema dessa decisão envolve uma questão de natureza administrativa e uma questão de natureza civil, comercial ou de trabalho (Ex: as câmaras municipais só podem atribuir licenças urbanísticas a quem apresentar projetos de acordo com as normas urbanísticas em vigor que não sejam recusados por mérito e, simultaneamente a quem seja proprietário desse terreno ou titular de um direito que lhe confira tal faculdade).

Quanto aos efeitos, os atos podem ser:

- De execução instantânea: aquele cujo cumprimento se esgota num ato ou facto isolado;

- De execução continuada: quando a sua execução perdura no tempo. Trata-se de uma atividade contínua, de um comportamento constante, de uma série de atos sucessivos.

            A importância desta distinção decorre do regime da revogação. O ato de execução instantânea, que já tenha sido executado, não pode, em princípio, ser revogado. O uso de poderes revogatórios fica circunscrito aos atos que têm eficácia duradoura, ou aos atos de eficácia instantânea, enquanto não sejam executados.

- Positivos: produzem uma alteração na ordem jurídica (nomeação, demissão) (Ex: deferimento de uma licença); 

- Negativos: recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica, como a omissão de um comportamento devido ou o silêncio voluntário perante um pedido (Ex: indeferimento de uma licença);

- Internos: (revogados pelo CPA 2015 pela definição do artigo 148º) visam produzir efeitos na esfera da pessoa coletiva a que pertence o seu autor, afetando exclusivamente os seus órgãos e agentes;

 - Externos: visam produzir efeitos para além da esfera jurídica da p.c. a que pertence o seu autor, afetando outras pessoas, singulares e coletivas, públicas ou privadas, ou pessoas daquele órgão na qualidade de cidadão, afetando a sua esfera pessoal (Ex: uma sanção disciplinar ou uma ordem de demolição de um prédio que ameaça ruir);

- Favoráveis: os efeitos que visam produzir são vantajosos para as pessoas cujas esferas jurídicas são por si afetadas. Refletem a imagem da administração prestadora; 

 - Desfavoráveis: os efeitos que visam produzir são desvantajosos para as pessoas cujas esferas jurídicas são por si afetadas. Refletem a imagem da administração agressiva;

- Exequíveis: não produzem por si só os efeitos jurídicos visados pelo seu conteúdo, carecendo de uma atividade complementar de execução, que podem ser atos administrativos ou atos materiais (Ex: ordens de demolição);

- Inexequíveis: produzem por si só todos os efeitos jurídicos visados pelo seu conteúdo, dispensando qualquer execução subsequente (Ex: atos certificativos); 

- Lesivos: atos que afetam as posições jurídicas de qualquer uma das pessoas por ele visadas; 

- Não lesivos: aqueles que sejam integralmente favoráveis para todas as pessoas por si afetadas. 

Quanto à localização do ato no procedimento e na hierarquia administrativos, os atos podem ser:

- Definitivos: num sentido horizontal, são a conclusão de todo um processo que se vai desenrolando no tempo, o denominado procedimento administrativo; num sentido vertical são os atos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma hierarquia, ou sejam independentes (Ex: Governo e os seus membros);

- Não definitivos: todos aqueles que não contenham uma resolução final ou que não sejam praticados pelo órgão máximo de certa hierarquia ou por órgão independente.

 Quanto à suscetibilidade de execução administrativa, os atos podem ser:

- Executórios: simultaneamente exequíveis (atos impositivos de deveres ou encargos estruturalmente suscetíveis de execução coerciva contra os particulares (Ex: ato que ordena o embargo e demolição de um prédio em risco de ruína) e eficazes e cuja execução coerciva por via administrativa seja permitida ou não seja vedada por lei;

- Não executórios: atos tributários e, em geral, os atos administrativos resultantes de uma obrigação de pagar uma quantia em dinheiro, pois, caso o contribuinte não pague voluntariamente, a execução forçada daquele ato tem de ser feita através dos tribunais, mediante “processo das execuções fiscais”.

Regra geral, todo o ato administrativo definitivo é executório. Porém, há duas exceções: os atos definitivos que não são executórios (Ex: ato sujeito a aprovação, enquanto não lhe for dada a aprovação, é um ato definitivo, mas não executório) e os atos executórios que não são definitivos (Ex: atos preparatórios, pois, por terem uma função de irem encaminhando o procedimento administrativo até à decisão final, são executórios, “mexendo” com o procedimento e produzindo logo os seus efeitos, no entanto, não são definitivos, porque definitivo é só o ato final que põe termo ao procedimento).

Quanto à colaboração dos interessados, os atos administrativos podem ser: 

 - Independentes de colaboração: os atos que podem ser emitidos sem necessidade de solicitação por um particular e não estão dependentes da aceitação deste como condição da sua eficácia. Por respeito pelo principio da participação, nestes casos, a lei não exige que essa intervenção seja requisito de validade do ato em causa;

 - Carecidos de colaboração: subdividem-se em duas categorias:

1. Dependentes de iniciativa particular: só podem ser emitidos, sob pena de invalidade, após a administração ser solicitada a agir por um particular para tal legitimado; 

2. Sujeitos a aceitação dos destinatários: os que dependem da aceitação dos seus destinatários para produzirem os seus efeitos jurídicos. 

Quanto à sua função, os atos podem ser: 

 - Preparatórios: os que antecedem a resolução final de uma determinada questão e visam criar as condições para que aquela seja adotada no respeito da legalidade e da boa administração (Ex: ato que determina a abertura do procedimento);

 - Decisórios: os que substanciam a posição final da administração pública sobre determinada questão e, tipicamente, põem fim a um procedimento administrativo que visava a sua emissão (Ex: Ordens de demolição);

 - De execução: os que visam pôr em prática o conteúdo dos atos decisórios exequíveis;  

 - De disposição: os que resultam do exercício da competência dispositiva, ou seja, os que resultem sobre uma situação da vida (Ex: licença de construção);

- De revisão: os que incidem sobre uma prévia conduta administrativa, ativa ou omissiva, podendo envolver a sua manutenção ou destruição ou a adoção de uma conduta diversa ou contrária (Ex: retificação);

- Pressupostos: aqueles dos quais depende a prática posterior de outros atos; 

- Consequentes: os atos praticados em virtude de atos anteriores. 

Esta distinção entre atos pressupostos e consequentes só existe em relação uma com a outra, ou seja, só se pode aplicar esta distinção quando um ato depende do segundo e o segundo recaia sobre o conteúdo do primeiro (Ex: o ato de demissão de um funcionário público e o ato de nomeação de um outro para aquela vaga).

- Declarativos: limitam-se a comprovar situações jurídicas anteriormente existentes (Ex: declarações de nulidade);

- Constitutivos: quando criem, modifiquem ou extinguem essas situações jurídicas, produzindo efeitos jurídicos inovatórios (Ex: A revogação);

- De verificação: reconhecem a ocorrência de factos ou a existência de situações jurídicas (Ex: atos declarativos);

- De determinação: impõem aos seus destinatários que façam, omitam ou suportem algo e/ou aplicam-lhes uma determinada classificação (Ex: atos de classificação); 

- De permissão: facultam o exercício de uma atividade que de outro modo não seria consentida ou possibilitam a omissão de uma conduta que de outro modo seria imposta (Ex: os atos de autorização);  

- De atribuição: conferem um estatuto ou o direito a uma prestação administrativa que não se esgota na sua própria emissão (Ex: atos de admissão).

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 2ª edição,

Almedina, Coimbra, 2011 – p.281 a 321;

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo

Geral», D. Quixote, Lisboa - tomo III «Atividade Administrativa».

Anabela Franco

Nº 24819